La oferta municipal. COPACI y Autoridades Auxiliares

El nivel municipal de gobierno es considerado como un escenario privilegiado para el desarrollo de experiencias participativas, es en este nivel donde los ciudadanos encuentran mayores facilidades para acceder a los procesos de toma de decisiones sobre los problemas que les afectan cotidianamente (Trujillo, 2007). Entre las condiciones que favorece el desarrollo de la participación ciudadana en los municipios destaca la cercanía del gobierno local con la población, dicha proximidad ha favorecido que los mecanismos e instrumentos de participación ciudadana encuentren mayor eficacia para cumplir con sus objetivos y propósitos (Ziccardi, 2004, p. 246).

En los municipios del Estado de México los MPCI que tienen mayor arraigo son las Autoridades auxiliares (AA) y los Consejos de Participación Ciudadana² (COPACI) (López, 2005; Cerda, 2006; García, 2015). Ambos, como MPCI, permiten a los ciudadanos interactuar con el gobierno y participar en la definición de los asuntos públicos. Por otro lado, facilitan que los gobiernos municipales se acerquen a las distintas comunidades, colonias, barrios, pueblos o fraccionamientos que los componen (Salazar, 2015). En suma, tanto las AA como los COPACI fungen como enlace directo entre las comunidades y las autoridades municipales.

²Antes Comités de participación vecinal, herederos a su vez de las Juntas Cívicas de Mejoramiento (Duhau, 2000; Reyes, 2006; Hernández, 2006).

Las bases legales que promueven, regulan y reconocen la participación ciudadana, así como los espacios de interacción entre sociedad y gobierno en los municipios del Estado de México se encuentran en la Ley Orgánica Municipal (LOMED)³. Además, cada municipio tiene la facultad de regular la convivencia entre sociedad y gobierno a través del Bando Municipal y los reglamentos que expida en la materia.

Tanto las AA como los COPACI son MPCI de carácter territorial, promovidos por el ayuntamiento con el fin de fomentar, regular y organizar la representación vecinal en las distintas colonias, localidades, comunidades, etc., que componen cada municipio. Cada municipio emite una convocatoria en la cual se definen los criterios de elección para conformar e integrar ambos MPCI⁴. Uno de los elementos centrales es que los ciudadanos que aspiren a ser integrantes deben ser vecinos de las comunidades a las que buscan representar. De tal manera que los integrantes de dichos mecanismos conozcan las características de sus comunidades y puedan ser portadores de los intereses, las intencionalidades, los deseos y valores de los miembros de su comunidad, para lograr dar voz a las demandas y los problemas que se enfrentan día a día como enlace de sus vecinos con el gobierno.

En efecto, AA y COPACI pueden ser comprendidos como espacios que permiten el contacto entre la ciudadanía y el gobierno municipal, son entidades organizadas por intencionalidades, intereses, perspectivas, valoraciones y posturas diferenciadas sobre asuntos comunes. Al posibilitar el acercamiento de los ciudadanos con el gobierno municipal y la contratación de intereses, estos espacios permiten contener posibles

³La Constitución Política del Estado de México define las características generales del orden de gobierno municipal. Establece el carácter del órgano de inspección y reglamentación de los ayuntamientos, así como las atribuciones de los miembros de cabildo (Reyes, 2006). La Ley Orgánica Municipal del Estado de México tiene por objeto regular las bases para la integración y organización del gobierno, la administración pública, población y territorio de los municipios del Estado de México. El fundamento de esta ley parte de las constituciones políticas nacional y estatal. La LOMED proporciona a los municipios los instrumentos legales necesarios para modernizar su administración (Déctor, 2013). La ley orgánica municipal, explica jurídicamente como se integra éste y cómo funcionan cada una de sus partes, sus niveles de gobierno, hasta llegar a las autoridades auxiliares (Cerda, 2006).

⁴ Electos en las diversas localidades por los habitantes de la comunidad, entre el segundo domingo de marzo y el 30 de ese mes del año inmediato siguiente a la elección del ayuntamiento, en la forma y términos que éste determine en la convocatoria que deberá aprobar y publicar el ayuntamiento en los lugares más visibles y concurridos de cada comunidad, cuando menos quince días antes de la elección Los integrantes del consejo de participación ciudadana que hayan participado en la gestión que termina no podrán ser electos a ningún cargo del consejo de participación ciudadana para el periodo inmediato siguiente.

conflictos a través de la negociación y el diálogo. Ambos mecanismos pueden ser empleados para la intervención planeada en los territorios, es decir, pueden ser aprovechados por los distintos órdenes de gobierno como medio de vinculación para la puesta en marcha de políticas y programas públicos.

Siguiendo la tipología de las interfaces considero que ambos mecanismos tienen características del tipo Transferencia AA/COPACI←GM (Hevia & Isunza, 2006), pues los ayuntamientos les delegan responsabilidades de representación, comunicación e interpelación entre la ciudadanía y el gobierno municipal.

La caracterización anterior parte de un reconocimiento general de que las atribuciones de los MPCI son delegadas por los gobiernos municipales para cumplir con ciertas responsabilidades que tienen, entre otras cosas las de fomentar la participación ciudadana en sus territorios.

Ahora bien, parto de reconocer que la participación ciudadana se realiza desde distintas lógicas de interacción, por lo tanto, considero que en un mismo mecanismo se pueden presentar distintos tipos de interfaz, por otro lado, cada mecanismo tiene sus propios rasgos y características, por lo cual es necesario reconocer sus particularidades.

Autoridades auxiliares

De acuerdo con la LOMED existen tres tipos distintos de Autoridad auxiliar (Art.56):

• Delegados y subdelegados,
• Jefes de sector o sección y
• Jefes de

Este análisis tiene como foco los delegados y subdelegados, pues son las Autoridades auxiliares que se definen con un proceso de elección en el que participan los vecinos de las localidades a las que representan (Art.59). Tanto jefes de sector como de manzana son determinadas por los ayuntamientos.

Como he expuesto previamente, los ayuntamientos delegan a las AA funciones de interlocución y representación sociopolítica, razón por la cual las categorizo como

interfaces del tipo AA⇐GMTransferencia. Las funciones principales de las AA son: mantener el orden, la tranquilidad, la seguridad y la protección de los vecinos a los que representan (Art.57), de tal manera que son responsables de vigilar que el Bando Municipal y las disposiciones reglamentarias que expida el ayuntamiento sean respetadas (a). En este sentido, deben reportar a la dependencia administrativa correspondiente las violaciones o faltas a dicha normatividad.

Los delegados y subdelegados tienen la facultad de emitir opiniones, no vinculantes, para la autorización o instalación de nuevos establecimientos comerciales, licencias de construcción y cambios de uso de suelo en sus comunidades (g). De esta manera, las AA contribuyen al proceso de toma de decisiones sobre aspectos específicos, asociados principalmente con la construcción y el desarrollo comercial en sus localidades. De acuerdo con la tipología, es una relación del tipo AA→GM Contribución. En este mismo sentido, las AA tienen la función de comunicar al secretario del ayuntamiento la información que requiera para la expedición de certificados de vecindad (c). Además, los ciudadanos que integran las AA deben reconocer el estado en el cual se encuentran los canales los vasos colectores, las alcantarillas y demás desagües (f). En suma, estas funciones parten de las responsabilidades que tienen con sus vecinos frente al gobierno municipal; las cuales están asociadas con el reconocimiento y la comunicación sobre las condiciones de orden, seguridad y vecindad en sus espacios de representación, así como del estado en el que se encuentran los servicios públicos municipales.

De acuerdo con la LOMED, las AA deben informar anualmente, tanto a sus representados como al gobierno municipal, sobre las acciones, los logros, los proyectos y trabajos que han realizado (d). De esta manera la interacción sociopolítica se construye en dos sentidos, de las AA hacia sus vecinos/representados y de las AA hacia el ayuntamiento que les delegó las responsabilidades. En términos de las interfaces socioestatales, las interacciones presentes tienen características del tipo C←AA Transparencia en un sentido del tipo Comunicativo GM↔AA.

Las Autoridades auxiliares deben elaborar programas de trabajo para desarrollar en los territorios que representan. Dichos programas deben realizarlos con ayuda del gobierno municipal (e). Además, tienen la responsabilidad de coadyuvar en la elaboración y

ejecución de los Planes de desarrollo municipal (PDM), así como en los programas y políticas que de estos deriven (b). Ambas funciones configuran interacciones del tipo AA↔GM Cogestión e Interfaz Comunicativa AA↔GM. En la Tabla 2 se puede observar los tipos de interfaz socioestatal en relación con las funciones y los atributos definidos en la LOMED.

Tabla 2. Interfaces de las Autoridades auxiliares

Tipo de Interfaz Socioestatal Atributo de las Autoridades auxiliares

Interfaz Contribución AA→GM Informar, emitir opiniones, brindar información al

secretario del ayuntamiento

AA ↔ GM Comunicativa/ Transparencia C←AA

Interfaz Comunicativa AA↔ GM/Interfaz Cogestiva AA↔GM

Interfaz Transferencia

AA← GM

Rendir informe al gobierno y a los ciudadanos sobre su administración, logros, estado de los proyectos y trabajos realizados

Participación en la planeación municipal y en el desarrollo de proyectos locales.

Vigilantes del cumplimiento del Bando municipal, del orden y de la convivencia en sus jurisdicciones

Interfaz Cogestiva AA↔GM Coadyuvar en la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal y demás programas que el gobierno municipal considere

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

La relación entre las funciones de las AA y el tipo de interacción que establecen con el gobierno municipal permite reconocer las capacidades y el alcance que tienen en los procesos de toma de decisiones.

Hasta este momento, el análisis permite señalar que la interacción principal entre AA y gobierno municipal se estructura con base en la emisión de opiniones, el intercambio de información y la comunicación sobre asuntos que ocurren en los territorios que las AA representan. La información y las opiniones que emiten las AA son consideradas para la toma de decisiones y para la elaboración de los planes de desarrollo municipal. De tal manera que el nivel principal de participación que ejercen es el de consulta, el cual puede presentarse en las distintas fases de la política pública.

Las AA tienen la responsabilidad de elaborar programas y proyectos, con apoyo del gobierno municipal, para desarrollar en sus comunidades. Esta labor implica tener participación con cierto grado de decisión.

Los gobiernos municipales delegan a las AA responsabilidades y atribuciones para la definición de la agenda y la discusión de las alternativas sobre los programas y las políticas que se implementarán, también, apoyan al gobierno local en la implementación de estos. Sin embargo, no tienen una función específica para la toma de decisiones, de tal manera que la delegación que se les transfiere se limita a fortalecer los procesos de comunicación y apoyo en la implementación de las decisiones y los servicios públicos.

Finalmente, en el nivel de control, las AA tienen funciones limitadas y relacionadas con el reconocimiento del estado en el que se encuentran los servicios públicos, de manera específica el alcantarillado y drenaje público, de tal manera que es la única función en la que pueden vigilar el quehacer del gobierno municipal. La Tabla 3 muestra las capacidades decisorias de las AA en función de la relación entre los niveles de participación y las fases de las políticas públicas.

Tabla 3. Capacidades decisorias autoridades auxiliares

Fases de las políticas públicas Niveles de participación

Información Consulta Decisión Delegación Control

Agenda · · · ·

Análisis de alternativas · · · ·

Decisión ·

Implementación · · · ·

Evaluación ·

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Ahora bien, con base en los tipos de interacción y las capacidades decisorias de las AA, es posible señalar que el alcance de la participación de estos mecanismos se concentra principalmente en la definición de la agenda y en la discusión de alternativas para la elaboración del PDM. El nivel de decisión está presente únicamente en los programas de trabajo que las mismas AA pueden elaborar.

Las AA coadyuvan al gobierno municipal en la implementación de los planes y programas gubernamentales, de tal manera que existe cierto grado de delegación adscrita a sus espacios de representación y principalmente con el fin de vigilar y reconocer 1) el estado en el que se encuentran canales, alcantarillas y vasos recolectores y 2) el cumplimiento del Bando Municipal. De esta manera, es posible reconocer que las AA cuentan con cierta capacidad de vigilancia tanto sobre el cumplimiento de las responsabilidades del gobierno local, como sobre el orden y comportamiento de sus vecinos. En suma, es posible señalar que esta función tiene características cogestivas en tanto que les da a los ciudadanos la posibilidad de vigilar el quehacer del gobierno con base en relaciones cooperativas entre las AA y el GM.

Consejos de Participación Ciudadana (COPACI)

De acuerdo con la LOMED, para el cumplimiento de sus funciones, los ayuntamientos podrán auxiliares de comisiones, consejos de participación ciudadana (COPACI), organizaciones sociales representativas de la comunidad y organizaciones que se acuerden a nivel municipal (Art. 64). Los COPACI, al igual que las AA, se integran con base en las disposiciones que se emiten en una convocatoria y como resultado de un proceso de elección vecinal.

Los COPACI son entidades colectivas que se integran por cinco vecinos con sus respectivos suplentes (10 integrantes en total), la estructura del COPACI es la siguiente⁵ (Art. 73):

• Un presidente
• Un secretario
• Un tesorero
• Dos vocales

De acuerdo con la LOMED, los COPACI son órganos creados para la comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades municipales (Art.74), esta definición permite categorizarlos como interfaces de los tipos, Cogestión COPACI⇔GM y COPACI↔GM Comunicativa.

⁵La Ley Orgánica municipal del Estado de México no establece facultades individuales de cada miembro de COPACI, las atribuciones y responsabilidades son colectivas.

Al igual que con las AA, los gobiernos municipales delegan a los COPACI responsabilidades y funciones que deben ejercer en los territorios a los que pertenecen y frente a la población que representan, en efecto, la LOMED establece que los COPACI deben promover la participación ciudadana para realizar los programas municipales (I), función que caracterizo como una interacción del tipo COPACI⇐GM Transferencia, pues el gobierno municipal les delega responsabilidades asociadas con una de las obligaciones centrales de los gobiernos municipales, que es velar y fomentar la participación ciudadana y la vida cívica de sus habitantes (Merino, 2007).

Los COPACI colaboran con el gobierno municipal proponiendo acciones que puedan integrarse o modificar los planes y programas municipales (II), además deben emitir opiniones sobre la autorización de nuevos proyectos inmobiliarios, comerciales, habitacionales o industriales (VI). Ambas funciones corresponden al tipo de interfaz SC→E Contribución.

Una de las responsabilidades principales que les son delegadas a los COPACI, es la de coadyuvar al municipio en el cumplimiento eficaz de los planes y programas de gobierno (III), situación que permite generar una interacción del tipo COPACI⇔GM Cogestión. Dichas responsabilidades permiten reconocer que los Copaci toman parte tanto en la definición, como en la ejecución de las políticas públicas que se implementan en sus territorios.

Los COPACI participan en la supervisión de los servicios públicos que ofrece el municipio (IV), deben comunicar al gobierno cualquier falla o ausencia de éstos. De tal manera que generan una interacción del tipo COPACI→GM Contribución con cierto grado de COPACI GM Mandataria, pues además de supervisar que el funcionamiento de los servicios públicos se lleve a cabo de forma correcta, tienen la facultad de exigir al municipio que resuelva las fallas u omisiones.

Una de las responsabilidades de los COPACI frente a sus representados y el ayuntamiento, es que deben informarles al menos una vez cada tres meses sobre los proyectos, las actividades realizadas y en su caso, el estado de cuenta de las aportaciones económicas que han recibido o se encuentran a su cargo (V). Ambas interacciones pueden ser consideradas

como interfaces del tipo S←COPACI Transparencia y COPACI↔GM Comunicativa. En la Tabla 4 se muestra la relación entre los tipos de interfaz socioestatal y las funciones de los COPACI.

Tabla 4. Interfaces de los COPACI

Tipo de Interfaz Socioestatal Funciones de los COPACI

COPACI GM Transferencia Promover la participación ciudadana para realizar

los programas municipales

COPACI→GM Contribución Consultas de opinión para crear el Plan de Desarrollo Municipal y para la autorización de proyectos de desarrollo.

S←COPACI Transparencia/ COPACI↔GM

Comunicativa.

COPACI GM Cogestión/

COPACI↔GM Comunicativa.

COPACI→GM Contribución/

COPACI GMMandataria

Informar al menos una vez cada tres meses al

gobierno y ciudadanos sobre actividades realizadas.

Comunicar y colaborar con la comunidad y las autoridades municipales para el desarrollo de planes y programas.

Supervisión de servicios públicos, promover participación ciudadana

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Las funciones centrales de los COPACI permiten reconocer interacciones colaborativas y comunicativas como su tipología principal de interfaz. Si bien esto es un aspecto positivo y de resaltar, en términos de la participación ciudadana, es necesario analizar si las funciones y responsabilidades tienen alguna trascendencia en el desarrollo de las políticas públicas.

Las funciones de los COPACI se concentran principalmente en los niveles de información y consulta para la elaboración de la agenda y del análisis de alternativas que definen los planes municipales. En el nivel de información, los COPACI tienen la responsabilidad de servir como espacios de comunicación entre el gobierno y sus representados, de tal manera que deben transmitir las necesidades de sus vecinos, así como comunicarles sobre las decisiones, programas y políticas gubernamentales. En las etapas de agenda, análisis de alternativas y de decisiones, los COPACI pueden opinar, pero no tienen capacidad de voto para la toma de decisiones, de tal manera que ninguna de las funciones de los COPACI puede ser considerada como parte del nivel participativo de la decisión.

Si bien los gobiernos municipales les delegan responsabilidades en sus territorios, éstas forman parte de los procesos de colaboración y cogestión que permiten implementar los programas y las políticas públicas, así como la vigilancia del funcionamiento de los

servicios públicos. En ambos casos, se llevan a cabo interacciones comunicativas sobre las fallas, los problemas y las necesidades que sus vecinos les comparten con el fin de que sean integradas en el PDM. La Tabla 5 muestra las capacidades decisorias de los COPACI en función de la relación entre los niveles de participación y las fases de las políticas públicas.

Tabla. Capacidades decisorias de los COPACI

Fases de las políticas públicas Niveles de participación

Información Consulta Decisión Delegación Control

Agenda · ·

Análisis de alternativas · ·

Decisión ·

Implementación · · · ·

Evaluación

Fuente: Elaboración propia con base en el Reglamento de autoridades auxiliares y COPACI y Canto (2002).

Como se puede observar el alcance de la participación ciudadana de los COPACI, se desarrolla principalmente en proceso de comunicación a lo largo de las distintas etapas de las políticas públicas. Para la implementación participan en la ejecución de las soluciones a los problemas públicos, así como ejerciendo las responsabilidades que el gobierno municipal les delega en sus espacios de representación.

Con respecto al nivel participativo de control, los COPACI tienen, por un lado, la responsabilidad de vigilar que la disposición y el acceso a los servicios públicos por parte de sus vecinos sea el correcto y, por otro lado, deben comunicar al gobierno municipal cualquier falla u omisión que pueda presentarse. De tal manera que tienen la facultad de exigir al gobierno municipal su atención y solución.

Autoridades auxiliares y COPACI

Los COPACI y las AA forman parte de la oferta institucional que permite la participación de los ciudadanos a distintos niveles y en distintas etapas de la política pública. El reconocimiento normativo de sus funciones y responsabilidades permite identificar los alcances de dicha participación.

Tanto COPACI como Autoridades auxiliares, pueden describirse como interfaces que articulan la representación social con la gestión cotidiana de los servicios municipales. En

este sentido, resalto que ambos tienen una presencia relevante en la definición de la agenda y en el análisis de alternativas con base en la información que pueden transmitir al gobierno municipal, así como en la colaboración para implementar las políticas.

La mayor parte de las funciones y responsabilidades de ambos mecanismos constituyen interacciones comunicativas en las que se intercambia información, la cual proviene principalmente de los ciudadanos que integran ambos mecanismos hacia el gobierno municipal. En efecto, ambos espacios participativos tienen atribuciones que les permiten participar opinando y discutiendo en los procesos de agenda y análisis de alternativas.

De igual modo, ambos mecanismos fungen como espacios de colaboración para la implementación de las políticas, mientras que, en el plano del control, las AA se enfocan en los servicios de alcantarillado y los COPACI sobre todos los servicios públicos. Ahora bien, el control que pueden ejercer, lo realizan con base en procesos cogestivos, pues el sentido de su participación es principalmente el de vigilar y comunicar el estado en el que se encuentran los servicios públicos en los barrios, colonias o comunidades a las que representan.

Ahora bien, una de las diferencias significativas es que las AA tienen mayores atribuciones en tanto que pueden definir proyectos y programas de trabajo para implementar en sus territorios. Esta condición les da cierto grado de participación que trasciende la opinión en la toma de decisiones sobre los intereses de sus representados.

La delegación de poder para reconocer y representar las necesidades de sus comunidades, así como las facultades para coadyuvar al ayuntamiento en la implementación de las soluciones, permiten pensar que ambos mecanismos tienen ciertas capacidades trascendentes para la toma de decisiones, sin embargo, no cuentan con atributos que les permita actuar con autonomía.

Si bien ambas figuras, son una alternativa institucional para la asociación y convergencia política de los ciudadanos, es importante señalar que la representación vecinal, como estructura orientada al reconocimiento de las necesidades inmediatas de la población, así como para la vigilancia del funcionamiento de los servicios públicos, no encuentra en AA o en COPACI un peso real para la toma de decisiones que el ayuntamiento efectúa. De tal

manera que ambos mecanismos cuentan con pocas capacidades para el ejercicio real del poder.

En ambos mecanismos, la información es el elemento central con el cual establecen los procesos de interacción y acercamiento sociopolítico. Lo cual permite definirlos como espacios relevantes para los procesos de comunicación entre gobierno y sociedad, elemento fundamental para el desarrollo de la política pública. Sin embargo, su presencia en los procesos de planeación y consulta no implica una redistribución real del poder, apela más bien a la legitimación de los poderes establecidos mediante la interacción institucionalizada de los ciudadanos con el gobierno.

En el diseño institucional, no existe, por ejemplo, una condición normativa que establezca la presencia de los integrantes de ambos mecanismos dentro del cabildo como parte de la estructura gubernamental. Tampoco hay evidencia de que cuenten con capacidad de voto sobre decisiones que puedan ser relevantes para la población del municipio o, en todo caso, para sus vecinos.